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概要

2014年8月31日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》（自2015年1月1日起施行）[1]，并重新頒布修訂后的預(yù)算法（即新預(yù)算法）。新預(yù)算法在規(guī)范地方政府債務(wù)管理方面提出了新的要求，增加了“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”的規(guī)定，為地方政府發(fā)行債券打開了“前門”。同年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），對(duì)地方政府發(fā)行債券進(jìn)行了規(guī)范，明確要求“有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還”，地方政府專項(xiàng)債券（簡(jiǎn)稱專項(xiàng)債）由此成為地方政府融資的渠道之一。

研究發(fā)現(xiàn)，專項(xiàng)債正式發(fā)行以來，發(fā)行規(guī)模呈迅速上升趨勢(shì)，在帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮了重要作用，成為國(guó)家積極財(cái)政政策的重要抓手。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2023年1至12月，全國(guó)發(fā)行新增專項(xiàng)債券39555億元，這些債券資金推動(dòng)了一大批惠民生、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施。然而，專項(xiàng)債在迅速發(fā)展過程中，也逐漸突顯出一些問題。本文通過系統(tǒng)梳理專項(xiàng)債的政策發(fā)展沿革，剖析專項(xiàng)債發(fā)行使用管理中存在的問題，并提出切實(shí)可行的對(duì)策建議，以期為地方政府專項(xiàng)債券的健康、可持續(xù)發(fā)展提供有益的借鑒和參考。

一、總體概述

（一）主要特點(diǎn)

專項(xiàng)債是地方政府合法有效的舉債方式之一，是省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市政府）為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券[2]。專項(xiàng)債具有以下突出特點(diǎn)：一是發(fā)行目標(biāo)的政策性。專項(xiàng)債自誕生之日起，就承擔(dān)了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)沖擊、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)化資源配置等政策目標(biāo)，是政府履行宏觀調(diào)控職能的重要政策工具。二是資金使用的專用性。專項(xiàng)債券資金僅能投向具有公益性、且具備正現(xiàn)金流的項(xiàng)目，目前大部分新增專項(xiàng)債投向?yàn)榻煌ā⑹姓a(chǎn)業(yè)園區(qū)、教育、衛(wèi)生、文化旅游、農(nóng)林水利、能源等領(lǐng)域的重大項(xiàng)目。三是發(fā)行期限的長(zhǎng)期性。專項(xiàng)債發(fā)行期限一般較長(zhǎng)，2020年以來，發(fā)行期限10年以上的債券金額占比均超過了80%。四是風(fēng)險(xiǎn)管控的嚴(yán)肅性。專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)管控極端重要，中央部門從發(fā)行主體、債務(wù)規(guī)模、使用管理、償還管理等方面設(shè)置了嚴(yán)格的條件，確保債券資金風(fēng)險(xiǎn)可控。

（二）發(fā)展歷程

專項(xiàng)債作為我國(guó)地方政府債務(wù)的重要組成部分，其誕生和發(fā)展沿革與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、財(cái)政管理體制、央地關(guān)系變化等密切相關(guān)，因此其發(fā)展歷程也是政策變化的過程。新中國(guó)成立以來，我國(guó)專項(xiàng)債發(fā)行經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：

一是1949-1977年期間，我國(guó)發(fā)行“建設(shè)公債”，成為地方政府債券雛形。新中國(guó)成立初期，我國(guó)實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”“以收定支”的財(cái)政管理體制，因此地方政府缺乏主動(dòng)借債需求。但在財(cái)政經(jīng)濟(jì)困難的現(xiàn)實(shí)條件下，為了加快恢復(fù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要，我國(guó)發(fā)行了兩輪“建設(shè)公債”。首先是為推動(dòng)?xùn)|北經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，中央政府在1949年和1950年先后發(fā)行“東北生產(chǎn)建設(shè)實(shí)物有獎(jiǎng)公債”和“東北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債”，籌措了大量的經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金，在一定程度上彌補(bǔ)了地方財(cái)力的匱乏，克服了建設(shè)資金不足的困難，加速了東北經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展。其次是在1958年至1961年，為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，甘肅省[3]、四川省、黑龍江省、安徽省、福建省、遼寧省、吉林省和江西省等省份相繼發(fā)行了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債，籌集的資金在社會(huì)主義建設(shè)、加速地方工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)等方面起到了積極作用。1962年以后，經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行基本停止。1968年底，我國(guó)國(guó)內(nèi)公債已全部還清，我國(guó)成為一個(gè)既無外債又無內(nèi)債的國(guó)家，這種狀況一直持續(xù)到1978年的改革開放。

二是1978-1993年期間，中央明令禁止地方自行發(fā)債，地方政府悄開“后門”。1978年黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國(guó)開始實(shí)行以“放權(quán)讓利”為核心的經(jīng)濟(jì)改革，實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政管理體制。這一舉措擴(kuò)大了地方的財(cái)政收支范圍和管理權(quán)限，調(diào)動(dòng)了地方籌集財(cái)政資金的積極性。同時(shí)，國(guó)家先后全面推行“利改稅”政策和“撥改貸”政策，進(jìn)一步激發(fā)了各地的投資熱。各級(jí)地方政府為加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐，向中央提出發(fā)行地方政府債券的請(qǐng)求。中央考慮到當(dāng)時(shí)社會(huì)投資已經(jīng)過熱，發(fā)文禁止地方政府自行發(fā)債，但地方政府仍然想盡一切辦法來變相融資。國(guó)家審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示[4]，1979年全國(guó)有四個(gè)市級(jí)政府和四個(gè)縣級(jí)政府舉借了負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)；1981-1985年有28個(gè)省級(jí)政府大力舉借債務(wù)；1986-1996年有293個(gè)市級(jí)和2054個(gè)縣級(jí)政府發(fā)生了舉債行為；至1996年底，全國(guó)所有省級(jí)政府、353個(gè)市級(jí)政府（占90.05%）和2405個(gè)縣級(jí)政府（占86.54%）舉借了債務(wù)。在這一階段，由于缺乏制度規(guī)范，地方政府盲目舉債和不能及時(shí)償還的狀況頻出，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)激增，出于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的考慮，我國(guó)于1994年頒布《預(yù)算法》，規(guī)定“國(guó)家實(shí)行中央和地方分稅制”，并對(duì)地方政府的舉債權(quán)予以否定，明確“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

三是1994-2014年期間，“后門”管理不善潛藏風(fēng)險(xiǎn)，“前門”初開試點(diǎn)探出新路。1995年1月1日，《預(yù)算法》正式實(shí)施，財(cái)權(quán)逐漸上移、事權(quán)不斷下放，中央政府財(cái)政汲取能力大幅增強(qiáng)，地方政府財(cái)力自主權(quán)卻受到嚴(yán)重削弱。然而地方政府承擔(dān)的大量建設(shè)任務(wù)卻沒有特定的“財(cái)權(quán)”作資金方面保障。地方政府為謀求發(fā)展，通過城投公司舉債等方式大量舉借債務(wù)進(jìn)行投資建設(shè)，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模開始擴(kuò)張累積。國(guó)家審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示[5]，截至2013年6月末，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為108859.17億元，其中通過融資平臺(tái)公司舉借的有40755.54億元，占比高達(dá)37.4%，形成了較大的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下，地方政府債務(wù)如何治理日益成為一個(gè)亟需解決的問題，而監(jiān)管層也逐步形成了“開前門”“堵后門”雙管齊下的共識(shí)。“開前門”就是地方債券發(fā)行試點(diǎn)。2009年2月財(cái)政部發(fā)布《地方政府債券預(yù)算管理辦法（財(cái)預(yù)[2009]21號(hào)）》，開始推進(jìn)地方政府債券發(fā)行改革，即“代發(fā)代還”模式，同年3月，全國(guó)兩會(huì)政府工作報(bào)告中提出安排發(fā)行地方政府債券2000億元，用于部分緩解4萬(wàn)億投資計(jì)劃中地方政府的配套資金壓力。2011年10月，財(cái)政部印發(fā)《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，啟動(dòng)了上海、浙江、廣東、深圳四省（市）地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，即“自發(fā)自還”模式，規(guī)定試點(diǎn)省（市）在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本省（市）政府債券的發(fā)債機(jī)制。2013年，新增江蘇省和山東省作為試點(diǎn)地區(qū)。2014年5月，財(cái)政部提出在前期6個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增加北京市、青島市、江西省和寧夏回族自治區(qū)為試點(diǎn)地區(qū)，試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還，在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金。地方政府債券進(jìn)入“自發(fā)自還”模式。同年8月《預(yù)算法》修改，正式以法律形式賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)利，且禁止地方政府及其所屬部門以任何其他方式舉借債務(wù)。

四是2015年至今，開“前門”力度逐步擴(kuò)大，規(guī)范發(fā)展?jié)u成主流。2014年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）》，規(guī)定地方政府依法適度舉債權(quán)限及地方政府舉債融資機(jī)制，地方政府舉債采取政府債券方式，沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。由此，地方政府專項(xiàng)債券被正式提出。隨后為加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，提高專項(xiàng)債券資金使用效率，規(guī)范專項(xiàng)債券的預(yù)算管理和發(fā)行行為，財(cái)政部相繼印發(fā)了一系列相關(guān)規(guī)定和管理辦法，專項(xiàng)債發(fā)展日臻成熟。專項(xiàng)債正式提出至今，其發(fā)展經(jīng)歷了起步階段、快速發(fā)展階段和成熟完善階段，各階段主要特征如下：

起步階段（2015年~2016年）：2015年新《預(yù)算法》實(shí)施后，專項(xiàng)債發(fā)行正式起步，在這一階段，專項(xiàng)債券的主要類型是置換專項(xiàng)債和新增專項(xiàng)債，以置換專項(xiàng)債為主。2015年~2016年，各年專項(xiàng)債券發(fā)行額分別為9744億元、25119億元，其中新增專項(xiàng)債券發(fā)行額分別為959億元、4037億元，新增專項(xiàng)債券發(fā)行額占當(dāng)年專項(xiàng)債券發(fā)行額的比重分別為39.8%、16.1%。

快速發(fā)展階段（2017年~2019年）：2017年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》，優(yōu)先選擇土地儲(chǔ)備、政府收費(fèi)公路2個(gè)領(lǐng)域開展專項(xiàng)債發(fā)行試點(diǎn)，2018年新增棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債，自此土地儲(chǔ)備、棚改、收費(fèi)公路成為專項(xiàng)債的主要投向。這一階段，專項(xiàng)債券尤其是新增專項(xiàng)債券發(fā)行額逐年迅速擴(kuò)大，并重點(diǎn)聚焦土地儲(chǔ)備、政府收費(fèi)公路和棚改領(lǐng)域。2017-2019年，各年專項(xiàng)債券發(fā)行額分別為19962億元、19459億元和25882億元，新增專項(xiàng)債券發(fā)行額分別為7937億元、13527億元和21487億元。其中，2017年土地儲(chǔ)備和收費(fèi)公路專項(xiàng)債發(fā)行額2847億元，2018年土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路和棚改專項(xiàng)債發(fā)行額9745億元，2019年土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路和棚改專項(xiàng)債發(fā)行額15463億元[6]，分別占當(dāng)年新增專項(xiàng)債券發(fā)行額的35.87%、72.04%和71.96%。同時(shí)，隨著早期部分專項(xiàng)債券的逐漸到期，為緩解地方政府債券償還壓力，2018年再融資專項(xiàng)債券開始發(fā)行，2018-2022年再融資專項(xiàng)債券發(fā)行額累計(jì)高達(dá)44500億元，占專項(xiàng)債券發(fā)行額的23.76%。

成熟完善階段（2019年末至今）：2019年9月，國(guó)務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，明確提出專項(xiàng)債資金不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、債務(wù)置換以及完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，同時(shí)明確提出2020年專項(xiàng)債重點(diǎn)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項(xiàng)目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、民生服務(wù)、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等7大領(lǐng)域。2021年進(jìn)一步擴(kuò)大支持范圍，在2020年7大領(lǐng)域基礎(chǔ)上新增國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、保障性安居工程，2022年將新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項(xiàng)目（納入能源項(xiàng)目大類）等納入支持范圍。至此，專項(xiàng)債重點(diǎn)支持領(lǐng)域擴(kuò)大至10個(gè)，各年新增專項(xiàng)債券也主要投向這些重點(diǎn)領(lǐng)域，其中[7]，2020年新增專項(xiàng)債券用于7大領(lǐng)域的占比高達(dá)85.04%，2021年新增專項(xiàng)債券用于9大領(lǐng)域的占比為88.39%，2022年新增專項(xiàng)債券用于10大領(lǐng)域的占比為91.12%。

二、重要作用

專項(xiàng)債發(fā)行運(yùn)用9年來，在穩(wěn)增長(zhǎng)、防風(fēng)險(xiǎn)、促投資、擴(kuò)內(nèi)需等方面發(fā)揮了重要作用，尤其是在三重壓力、疫情沖擊、財(cái)政支出增加等不利條件下，專項(xiàng)債在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展起到了重要支撐作用。

（一）有效化解地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

2008年以來，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)帶來的經(jīng)濟(jì)下滑困局，國(guó)務(wù)院出臺(tái)“4萬(wàn)億”刺激計(jì)劃，其中地方政府配套2.82萬(wàn)億元。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)下行背景下，財(cái)政收入增速下行，各地政府紛紛成立融資平臺(tái)來完成配套融資。到2014年末，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額達(dá)到15.4萬(wàn)億元，是2010年末的2.3倍，其中，融資平臺(tái)占比達(dá)到了39%[8]，且90%以上是通過非政府債券方式舉借，資金成本較高、債務(wù)負(fù)擔(dān)較重、隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)積聚。地方債正式發(fā)行以來，地方政府債務(wù)中的債券占比持續(xù)上升，2015年底債券余額、專項(xiàng)債券余額占債務(wù)余額的比重分別為32.7%、6.6%，2023年11月底債券余額、專項(xiàng)債券余額占債務(wù)余額的比重達(dá)到了99.59%、60.96%。專項(xiàng)債的運(yùn)用，有效降低了地方政府融資成本、緩解了地方政府債務(wù)壓力，推動(dòng)地方政府債務(wù)管理規(guī)范化、透明化，有效防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）有力推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)

隨著專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模的迅速擴(kuò)大，專項(xiàng)債逐漸成為政府投資的重要資金來源，在推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上起著重要的作用。專項(xiàng)債主要通過政府直接投資、引導(dǎo)撬動(dòng)社會(huì)資本、改善地區(qū)投資環(huán)境等方式推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是擴(kuò)大政府直接投資。多年來，投資一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿Γ瑢ｍ?xiàng)債的發(fā)行和運(yùn)用進(jìn)一步擴(kuò)大了地方政府直接投資規(guī)模，2015-2022年，全國(guó)累計(jì)新增專項(xiàng)債券發(fā)行額超過16萬(wàn)億元，是這一時(shí)期固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)的重要支撐。二是引導(dǎo)撬動(dòng)社會(huì)資本投資。2019年下半年起，專項(xiàng)債資金可用于特定領(lǐng)域的重大項(xiàng)目資本金，當(dāng)年利用專項(xiàng)債作為資本金項(xiàng)目的債券規(guī)模達(dá)到108.44億元，2020-2022年三年間，專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金的規(guī)模逐年上升，分別達(dá)到2456億元、2596億元、2786億元，占當(dāng)年新增專項(xiàng)債發(fā)行額的6.8%、7.3%、6.9%，有效發(fā)揮了政府投資“四兩撥千斤”的撬動(dòng)作用。內(nèi)蒙古、浙江、江蘇等省份的分析報(bào)告也指出，專項(xiàng)債帶動(dòng)社會(huì)投資、撬動(dòng)比例均高于5倍以上[9]。三是改善地區(qū)投資環(huán)境。專項(xiàng)債的投向聚焦于交通、能源、環(huán)保、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，極大改善了地區(qū)基礎(chǔ)條件和發(fā)展支撐，有助于提升各地區(qū)招商引資吸引力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動(dòng)力，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（三）有力支撐國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施

2019年起，專項(xiàng)債支持范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，將京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)以及粵港澳大灣區(qū)等國(guó)家重大戰(zhàn)略納入重點(diǎn)支持領(lǐng)域。各地區(qū)紛紛圍繞國(guó)家重大戰(zhàn)略謀劃發(fā)行專項(xiàng)債，2019年，廣東省發(fā)行粵港澳大灣區(qū)相關(guān)專項(xiàng)債175.14億元，用于土地儲(chǔ)備、城市綜合發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)、生態(tài)環(huán)保建設(shè)等領(lǐng)域。2020年，河北省發(fā)行“京津冀協(xié)同發(fā)展專項(xiàng)債券”150億元，支持北京大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)建設(shè)。2022年，四川省、重慶市累計(jì)發(fā)行成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)專項(xiàng)債3133億元，支持出川高鐵、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈總部基地、新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目。這些專項(xiàng)債的發(fā)行運(yùn)用，對(duì)國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目的加快建設(shè)起到了積極推動(dòng)作用。

三、存在問題

專項(xiàng)債在經(jīng)過起步、快速發(fā)展、成熟完善發(fā)展階段后，已經(jīng)成為我國(guó)政府投資的重要融資渠道。但在梳理總結(jié)近幾年專項(xiàng)債發(fā)行運(yùn)用情況時(shí)發(fā)現(xiàn)，專項(xiàng)債存在催生顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、申報(bào)使用不合理造成資金資源浪費(fèi)等一系列問題，需要加以關(guān)注。

（一）債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大推升償債風(fēng)險(xiǎn)

隨著專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模的迅速增長(zhǎng)，地方政府債務(wù)發(fā)行速度和債務(wù)余額也處于高位運(yùn)行，截至2023年末，地方政府債務(wù)余額達(dá)40.74萬(wàn)億元，債務(wù)余額再創(chuàng)新高。其中，專項(xiàng)債余額為24.87萬(wàn)億元，占比達(dá)到61.05%。2016-2023年，專項(xiàng)債余額的年均增速超過20%，是地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的主要來源之一。而專項(xiàng)債作為地方政府債務(wù)，需要地方政府承擔(dān)還本付息的責(zé)任，一定程度上推升了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)在：一是總體償債風(fēng)險(xiǎn)呈上升趨勢(shì)。專項(xiàng)債本金依靠政府性基金收入、專項(xiàng)收入、發(fā)行專項(xiàng)債券等償還，利息依靠政府性基金、專項(xiàng)收入償還，其中政府性基金收入是主要還款來源[10]，而政府性基金收入主要來源于國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入。但近年來，受經(jīng)濟(jì)下行、房地產(chǎn)政策調(diào)整等因素影響，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入增長(zhǎng)收到較大影響，2016-2023年，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入和地方政府性基金收入年均增速分別僅有9%和9.39%[11]，遠(yuǎn)低于專項(xiàng)債務(wù)余額年均增速。這一趨勢(shì)將加大專項(xiàng)債償債風(fēng)險(xiǎn)。二是再融資債券的大量發(fā)行導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)逐年積聚。2018年起，為緩解專項(xiàng)資金還本壓力，各地開始發(fā)行再融資專項(xiàng)債，發(fā)行規(guī)模從2018年的1358億元增長(zhǎng)到2023年的2.03萬(wàn)億元，再融資專項(xiàng)債發(fā)行額占專項(xiàng)債發(fā)行額的比重從2018年的6.98%上升到2023年的33.96%。由于地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理，在專項(xiàng)債限額總量控制的前提下，再融資專項(xiàng)債券發(fā)行比重快速上升，一方面擠占了新增專項(xiàng)債發(fā)行額度，影響了新增項(xiàng)目的融資需求，另一方面會(huì)導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐年滾動(dòng)積聚。

（二）專項(xiàng)債券資金使用存在偏差

在專項(xiàng)債發(fā)行使用過程中，中央和地方也認(rèn)識(shí)到各地在專項(xiàng)債券的發(fā)行、使用、監(jiān)督和管理上存在一定的問題，因此國(guó)務(wù)院、各地方政府在各年度的預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)工作中，對(duì)地方專項(xiàng)債券進(jìn)行了抽查審計(jì)，發(fā)現(xiàn)存在項(xiàng)目“過度”包裝、資金閑置、資金違規(guī)使用、項(xiàng)目存在償還風(fēng)險(xiǎn)等問題。一是項(xiàng)目“過度”包裝問題。地方為盡可能多的爭(zhēng)取專項(xiàng)債支持，通過“無中生有”、虛報(bào)收入、低估成本、自求平衡等“過度”包裝方式，使得項(xiàng)目滿足專項(xiàng)債發(fā)行要求。審計(jì)署對(duì)2022年全國(guó)54個(gè)地區(qū)的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，20個(gè)地區(qū)通過“過度”包裝項(xiàng)目發(fā)行專項(xiàng)債券198.21億元。“過度”包裝既浪費(fèi)了專項(xiàng)資金，對(duì)于收益不足或無收益項(xiàng)目還會(huì)造成債券償還風(fēng)險(xiǎn)。二是資金閑置問題。地方政府因項(xiàng)目前期工作不足、項(xiàng)目安排不合理、項(xiàng)目進(jìn)度滯后等原因，導(dǎo)致專項(xiàng)債資金到位后遲遲未被有效利用，從而產(chǎn)生閑置問題。審計(jì)署抽查審計(jì)發(fā)現(xiàn)，2019、2021年閑置時(shí)間超過1年的專項(xiàng)債券資金分別為132億元、217億元。三是資金違規(guī)利用問題。專項(xiàng)債發(fā)行的目的適用于特定領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目，但部分地區(qū)在使用中存在違規(guī)利用問題，主要表現(xiàn)在將專項(xiàng)資金用于其他類型項(xiàng)目、用于負(fù)面清單項(xiàng)目、用于發(fā)放工資等經(jīng)常性支出等問題。審計(jì)署抽查審計(jì)發(fā)現(xiàn)，2020-2022年均存在違規(guī)利用問題，各年違規(guī)利用專項(xiàng)債券資金分別達(dá)到413.21億元、136.63億元、208.01億元。

（三）區(qū)域差異較大引致需求錯(cuò)配

專項(xiàng)債券發(fā)行的基本依據(jù)是，在年度總債務(wù)限額確定后，財(cái)政部統(tǒng)籌考慮國(guó)家調(diào)控政策、各地區(qū)公益性項(xiàng)目建設(shè)需求、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、地區(qū)財(cái)力等因素，提出分地區(qū)債務(wù)限額及當(dāng)年新增債務(wù)限額方案。而現(xiàn)實(shí)狀況是，中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求和投資乘數(shù)效應(yīng)往往更大，但地區(qū)財(cái)力較弱、負(fù)債率較高、償債風(fēng)險(xiǎn)較高，因此可獲得的專項(xiàng)債額度較低，這就導(dǎo)致了最需要專項(xiàng)債的地方獲得的額度反而更小。分省來看，2023年，新增專項(xiàng)債券發(fā)行額最多的是廣東省（含深圳市）的4633億元，最少的是青海省的47億元。2015年至2023年，合計(jì)新增專項(xiàng)債券發(fā)行額前五位的為廣東省、山東省、江蘇省、河北省、河南省，后五位的為內(nèi)蒙古自治區(qū)、海南省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、西藏自治區(qū)。其中，廣東省合計(jì)新增專項(xiàng)債券發(fā)行額19723億元，西藏自治區(qū)同時(shí)期僅新增發(fā)行235億元，可見各地區(qū)間專項(xiàng)債發(fā)行量差異非常顯著。這種分配設(shè)計(jì)的初衷是為了使地方政府債務(wù)與償還能力相匹配，以控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但也造成了與落后地區(qū)更需要加大投入的需求錯(cuò)配，不利于縮小區(qū)域間差距。

四、優(yōu)化建議

當(dāng)前我國(guó)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步回升向好仍然存在一些困難和挑戰(zhàn)，有效需求不足、部分行業(yè)產(chǎn)能過剩、社會(huì)預(yù)期偏弱、風(fēng)險(xiǎn)隱患仍然較多，外部環(huán)境的復(fù)雜性、嚴(yán)峻性、不確定性上升。但經(jīng)濟(jì)回升向好、長(zhǎng)期向好的基本趨勢(shì)沒有改變，應(yīng)當(dāng)緊緊抓住投資這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，持續(xù)優(yōu)化專項(xiàng)債的使用管理，充分釋放專項(xiàng)債穩(wěn)投資穩(wěn)增長(zhǎng)的效能，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。基于此，提出如下對(duì)策建議：

（一）繼續(xù)發(fā)揮專項(xiàng)債對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)的重要作用

實(shí)踐表明，專項(xiàng)債作為積極財(cái)政政策的重要手段，對(duì)于擴(kuò)大有效投資、擴(kuò)大內(nèi)需、穩(wěn)定增長(zhǎng)具有顯著的推動(dòng)作用，尤其是在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力凸顯的形勢(shì)下，亟需用好專項(xiàng)債這一穩(wěn)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)的重要抓手，充分發(fā)揮有效投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支撐作用。一是繼續(xù)支持國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目，適當(dāng)優(yōu)化發(fā)行區(qū)域結(jié)構(gòu)。聚焦京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)三角一體化、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等國(guó)家重大戰(zhàn)略，繼續(xù)發(fā)揮好專項(xiàng)債對(duì)重大戰(zhàn)略項(xiàng)目的支持作用，推動(dòng)各項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略取得標(biāo)志性成果。同時(shí)，適當(dāng)優(yōu)化區(qū)域結(jié)構(gòu)，將推動(dòng)西部大開發(fā)形成新格局、東北全面振興、中部地區(qū)加快崛起等國(guó)家戰(zhàn)略納入支持范圍，從而進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。二是持續(xù)聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)，合理擴(kuò)大資金使用范圍。持續(xù)加大對(duì)市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、新型基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生工程等項(xiàng)目建設(shè)支持力度，發(fā)揮專項(xiàng)債資金強(qiáng)基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、惠民生、擴(kuò)投資等積極作用，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。同時(shí)，積極探索適當(dāng)拓寬專項(xiàng)債支持領(lǐng)域，聚焦統(tǒng)籌發(fā)展與安全，合理支持關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的糧食安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、綠色低碳發(fā)展等領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)。三是用好用足專項(xiàng)債資本金政策，引導(dǎo)撬動(dòng)更多社會(huì)資本擴(kuò)大投資。對(duì)于收益良好的項(xiàng)目，積極發(fā)揮政府和市場(chǎng)的協(xié)同作用，鼓勵(lì)地方政府專項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資、民間投資等有機(jī)結(jié)合，財(cái)政政策和金融政策融合發(fā)力，提高項(xiàng)目的融資可得性，充分發(fā)揮地方政府專項(xiàng)債券資金杠桿作用，引導(dǎo)撬動(dòng)更多社會(huì)資金，切實(shí)發(fā)揮專項(xiàng)債“四兩撥千斤”的作用。

（二）持續(xù)加強(qiáng)專項(xiàng)債發(fā)行使用的風(fēng)險(xiǎn)管理

專項(xiàng)債具有的公開透明屬性、低融資成本和長(zhǎng)周期有助于降低地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但在使用這一政策工具時(shí)，也要注重加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。一是適當(dāng)控制專項(xiàng)債券發(fā)行總體規(guī)模，防止產(chǎn)生顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模和債券余額快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)下，地方政府債務(wù)率也在快速上升，因此，專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模和新增規(guī)模要充分考慮債務(wù)水平，堅(jiān)持債券限額分配與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相掛鉤，確保專項(xiàng)債期限與項(xiàng)目期限相匹配，嚴(yán)控高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)新增債券規(guī)模，避免產(chǎn)生顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是著力提升專項(xiàng)債項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和前期工作質(zhì)量，把好風(fēng)險(xiǎn)防控“入口”關(guān)。各地要圍繞專項(xiàng)債重點(diǎn)支持領(lǐng)域和方向，從本地實(shí)際發(fā)展需要出發(fā)，謀劃儲(chǔ)備一批高質(zhì)量項(xiàng)目，形成專項(xiàng)債儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)，這些項(xiàng)目需要具備“有資金支持要加快干、沒有資金支持也要繼續(xù)干”的特征。針對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目，加快開展項(xiàng)目前期工作，尤其是要按照專項(xiàng)債資金使用要求，做好平衡測(cè)算等工作，并加快推進(jìn)立項(xiàng)、環(huán)評(píng)、用地審批等前期工作，確保資金到位及時(shí)開展項(xiàng)目建設(shè)工作。此外，還需要強(qiáng)化負(fù)面清單管理，嚴(yán)格禁止專項(xiàng)債券資金投向領(lǐng)域禁止類項(xiàng)目。三是著力加強(qiáng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理，把好風(fēng)險(xiǎn)防控“通道關(guān)”。持續(xù)完善專項(xiàng)債項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理，敦促用債項(xiàng)目加快推進(jìn)各項(xiàng)工作，確保債券資金發(fā)揮最大時(shí)間效益，避免資金閑置。嚴(yán)格監(jiān)控項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益情況，對(duì)項(xiàng)目自身運(yùn)營(yíng)收入不足的，通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理等措施，提高項(xiàng)目盈利能力，避免和減輕償債風(fēng)險(xiǎn)。

（三）多措并舉切實(shí)提升專項(xiàng)債的使用效能

為進(jìn)一步提高專項(xiàng)債使用效能，有必要建立健全資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)體系，建立結(jié)果為導(dǎo)向的專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算績(jī)效管理體系，將績(jī)效理念融入到專項(xiàng)債務(wù)“借、用、還”全過程以及債務(wù)項(xiàng)目全生命周期管理中。一是明確專項(xiàng)債管理目標(biāo)。各地方要堅(jiān)持量力而行、盡力而為，按照舉債總量和償債能力相匹配的原則，履行好各級(jí)政府職責(zé)，適當(dāng)舉借專項(xiàng)債務(wù)。二是明確專項(xiàng)債管理職責(zé)。省級(jí)政府是專項(xiàng)債券的舉債和發(fā)行主體，對(duì)專項(xiàng)債績(jī)效承擔(dān)總體責(zé)任，各級(jí)財(cái)政部門作為債務(wù)管理部門，各級(jí)行業(yè)主管部門、預(yù)算單位和項(xiàng)目單位作為項(xiàng)目使用者要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行承擔(dān)主體責(zé)任。三是明確專項(xiàng)債績(jī)效指標(biāo)體系。要制定出完整詳細(xì)且具有可執(zhí)行性的指標(biāo)體系，確保績(jī)效評(píng)價(jià)落到實(shí)處。在績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置上，不僅要關(guān)注單個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效，還要關(guān)注所有專項(xiàng)債項(xiàng)目的績(jī)效；需要建立全面績(jī)效管理的閉環(huán)鏈條，貫穿于項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)生命周期，對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、結(jié)果等全過程績(jī)效做出量化評(píng)價(jià)。

[1] 根據(jù)《地方政府債券發(fā)行管理辦法》》財(cái)庫(kù)〔2020〕43號(hào)

[2] 2018年12月29日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法〉等五部法律的決定》對(duì)預(yù)算法作了第二次修正，對(duì)地方政府債務(wù)管理未做修正，因此本文仍然引用2014年《決定》。

[3] 甘肅省發(fā)行的是社會(huì)主義建設(shè)集資券，實(shí)際上與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的性質(zhì)基本一致。

[4] 國(guó)家審計(jì)署：《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》（2011年第35號(hào)）

[5] 國(guó)家審計(jì)署“全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果（2013年第32號(hào)公告）”

[6] 2019年3項(xiàng)數(shù)據(jù)為聯(lián)合資信研究報(bào)告整理數(shù)據(jù)

[7] 2020-2022年數(shù)據(jù)來源于財(cái)政部政府債務(wù)研究和評(píng)估中心《地方政府債券市場(chǎng)報(bào)告》，作者整理

[8] 數(shù)據(jù)來源：全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果（2011年第35號(hào)）、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的調(diào)研報(bào)告（2015年）

[9] 資料來源于《內(nèi)蒙古自治區(qū)政府專項(xiàng)債券收益情況的統(tǒng)計(jì)》；浙江、江蘇、湖南等省份《關(guān)于2022年全省和省級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況及2023年全省和省級(jí)預(yù)算草案的報(bào)告》。

[10] 如《廣東省2022年預(yù)算執(zhí)行情況和2023年預(yù)算草案的報(bào)告》顯示，廣東省2023年級(jí)以后到期地方政府專項(xiàng)債券償還計(jì)劃中，償還資金來源均為政府性基金收入。

[11] 數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部歷年財(cái)政收支情況，作者整理。

[12]2023年專項(xiàng)債券還本付息額為1-11月數(shù)據(jù)，12月數(shù)據(jù)尚未公布。

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周榮 郭建斌 鄭立 周茜

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