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編者按：2023年11月，《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）發布，投資規模大、建設難度高的收費公路等項目被列為“積極創造條件、支持民營企業參與”的項目，不強制要求民營企業在PPP項目公司具體持股比例。除此類項目外，其他收費公路項目需滿足“民營企業股權占比原則上不低于35%”。PPP新機制發布近兩年來，各地陸續出臺對“投資規模大、建設難度高”收費公路項目量化認定標準。本研究系統梳理截至2025年9月底全國各地已正式發布的全部官方標準，基于投資規模與建設難度兩個維度開展比較分析。各地出臺的認定標準是PPP新機制下地方政府精細化、差異化治理的具體實踐，為市場主體提供了投資指引，同時成為觀察區域基建重點與政策導向的重要窗口。本文是PPP新機制觀察系列研究：收費公路“投資規模大、建設難度高”認定標準的第二部分，分析“建設難度高”的具體界定標準以及闡述“投資規模大”與“建設難度高”綜合認定標準，供業界同仁參考。

“PPP新機制觀察”系列研究

收費公路“建設難度高”認定標準

郭艷鑫 張雪飛 伍迪

摘要：本研究系統梳理截至2025年9月底全國各地已正式發布的“投資規模大、建設難度高”收費公路項目認定標準，研究發現，在“建設難度高”方面，許多地方的認定標準充分參考了國家有關規范，也深度融合了地域特征，如西南地區強調橋隧比，西北地區側重山嶺重丘區里程等，本文為理解地方PPP治理邏輯、區域差異及政策協同提供了實踐依據。

關鍵詞：PPP；特許經營；新機制；收費公路；投資規模大；建設難度高；認定標準；區域差異

2023年11月，國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號，以下簡稱《指導意見》），標志著我國政府和社會資本合作（PPP）事業邁入全新發展階段。PPP新機制明確三大核心導向，即社會資本優先選擇民營企業、回報機制聚焦使用者付費、實施模式全部采用特許經營。其中，最大程度鼓勵民營企業參與，既是貫徹落實黨中央、國務院決策部署的關鍵舉措，也是引導市場回歸PPP初衷本源、進一步調動民間投資積極性的重要抓手。

《指導意見》明確，“最大程度鼓勵民營企業參與政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目”，這一要求既契合我國引入PPP模式的初衷，也順應了當前激發民間資本投資活力的客觀需求。同時，考慮到國有企業是我國市場主體的重要組成部分，《指導意見》并未對國有企業參與PPP項目采取“一刀切”式禁止，而是制定了《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》（以下簡稱《清單》）。該《清單》依據市場化程度、公共屬性強弱、是否具備自然壟斷性等特征，對新建（含改擴建）項目進行分類設置民營企業參與要求，將“屬于市場的還給市場”，充分體現新機制在兼顧PPP項目公益性的同時、最大化釋放市場效率的政策導向。具體而言，市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業獨資或控股；關系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業股權占比原則上不低于35%；少數涉及國家安全、公共屬性強且具備自然壟斷屬性的項目，需積極創造條件支持民營企業參與。

值得關注的是，《清單》對收費公路項目的分類較為特殊：不符合“投資規模大、建設難度高”情形的收費公路項目，歸為“關系國計民生、公共屬性較強”的第二類項目，民營企業股權占比原則上不低于35%；“投資規模大、建設難度高”的收費公路等項目，則歸為第三類項目，需通過積極創造條件支持民營企業參與，但未強制要求民營企業參股比例。

為明確“投資規模大、建設難度高”的認定邊界，部分地區陸續公開發布收費公路項目量化認定細則。截至2025年9月底，全國已有19個省級行政區和計劃單列市出臺了收費公路“投資規模大、建設難度高”認定標準（以下簡稱認定標準），不同區域標準既存在差異也具備共性。本文聚焦各地出臺的相關認定標準開展研究，并重點關注“建設難度高”維度的指標，形成若干思考，旨在為業界提供參考借鑒。

一、“建設難度高”認定標準

（一）基本信息

整體來看，在“建設難度高”的認定上，各地采用的建設難度指標可歸納為八大類：特大橋、特長隧道、橋隧比、復雜地質條件、山嶺重丘區里程、特殊工程結構、復雜樞紐立交、高速公路改擴建，形成 “基礎性指標為核心、工程難度指標為支撐、地域特色指標為補充” 的綜合性認定體系，各地“建設難度高”認定標準具體如表1所示。

表1 各地“建設難度高”認定標準

注：（1）數據截至2025年9月30日，數據來源各省交通運輸廳官網。（2）山西省于2025年7月25日發布公開征求《山西省特許經營收費公路項目“投資規模大、建設難度高”認定標準（征求意見稿）》意見的通知，但截至9月底未見正式公開發布，因此未列入表中。（3）黑龍江省于2025年9月8日發布公開征求《黑龍江省“投資規模大、建設難度高”收費公路項目暫行認定標準（征求意見稿）》意見的通知，但截至9月底未見正式公開發布，因此未列入表中。

其中，一是特大橋與特長隧道成通用指標，橋梁與隧道作為衡量工程規模的核心指標，被19個省市全部納入認定標準，覆蓋率100%，是唯一實現“全覆蓋”的指標類型，體現其在難度認定中的基礎性地位。

二是與工程難度關聯指標，聚焦工程技術難度與施工復雜度，涵蓋4類細分指標，分別是橋隧比、復雜樞紐立交、復雜地質條件與特殊工程結構/工藝，覆蓋數量與占比差異顯著。10個省市將橋隧比納入“建設難度高”認定標準，數量占比52.6%，是工程難度關聯指標中覆蓋最廣的類型。9個省市考慮了復雜樞紐立交，數量占比47.4%。6個省市將復雜地質條件納入，數量占比31.6%，主要適配地質復雜區域工程需求。6個省市將特殊工程結構/工藝納入認定標準，數量占比31.6%，聚焦非常規結構與施工技術。

三是地域特色指標，適配本地地形與交通需求，覆蓋度相對較低，但針對性較強。3個西北省份（甘肅省、寧夏回族自治區、新疆維吾爾自治區）將西北山嶺重丘區里程納入認定標準，數量占比15.8%。遼寧省、河南省、湖南省將高速公路新建或改擴建納入認定標準，數量占比15.8%。

下面對各地“建設難度高”認定標準所涉及的指標進行分類分析，各省份“建設難度高”認定標準指標分類如圖1所示。

數據來源：作者整理

圖1 各省份“建設難度高”認定標準的指標分類

為深入拆解19個省級行政區和計劃單列市已發布的“建設難度高”認定標準的細節特征，下文將圍繞八個具體指標展開專項分析。所有數據均以各地2024-2025年發布的認定標準為核心來源，通過精準統計指標覆蓋省市數量與占比，結合數據來源的權威性與地域適配性考量，逐一解讀指標內涵與制定邏輯，進一步明晰各省份標準差異化背后的工程需求與地域特色關聯。

（二）特大橋

依據《公路橋梁涵洞設計通用規范》（JTG-D60）“多孔跨徑總長＞1000米或單孔跨徑＞150米”的基準，19省市中16省市直接采用該標準，大連市、遼寧省、甘肅省、江西省、貴州省、新疆維吾爾自治區、河南省、河北省、陜西省、海南省、天津市、寧夏回族自治區、安徽省、內蒙古自治區、山東省、重慶市，數量占比84.2%；四川省、湖南省微調，將單孔跨徑達到200米及以上作為標準。大連市、遼寧省、四川省、湖南省、江西省、新疆維吾爾自治區、陜西省、寧夏回族自治區額外補充“墩高80米或100米以上”、“涉水施工10米以上”等條件作為認定標準。湖北省基于本地重大工程需求，將“或單孔跨徑250米以上的拱橋，或單孔跨徑500米以上的斜拉橋（或懸索橋），或跨長江漢江的橋梁”作為認定標準，適配跨海跨河、復雜地形施工需求。特大橋指標整體呈現“規范為基、地域補增”的特征，既保障標準通用性，又貼合地方工程實際。

（三）特長隧道

依據《公路隧道設計規范》（JTG3370.1-2018）特長隧道為“長度＞3000米”的核心標準，10省市直接沿用，占比52.6%。內蒙古自治區因本地隧道多穿越平緩地形，以長隧道＞1000米適配需求。大連市、遼寧省、江西省、新疆維吾爾自治區、陜西省、湖南省、重慶市補充“單洞3車道及以上”斷面要求可替代長度要求，兼顧通行能力。遼寧省、江西省、陜西省、山東省同時補充穿越地質條件復雜（高應力、巖溶、水體等）的隧道可替代長度或斷面的要求，體現對地質復雜區域工程難度的考量。重慶市補充了“包含巖溶、高瓦斯、高地應力、軟巖大變形等不良地質條件且長度不小于1000米的獨立隧道”作為認定標準。湖南省要求“含特長隧道（長度超過3000米）且存在深埋富水或巖溶強發育地段或單洞三車道及以上”可認定為“建設難度高”。四川省特別指出“項目包含長度達到5000米及以上的隧道單體工程，或包含巖溶、高瓦斯、高地應力、軟巖大變形等不良地質條件且長度不小于1000米的隧道單體工程的”可認定達到“建設難度高”標準。

（四）橋隧比

交通運輸部《公路建設項目可行性研究報告編制辦法》文件中明確要求，在可行性研究報告和初步設計文件中，必須包含“橋梁隧道比例（橋隧比）”這一項，并作為項目主要技術指標進行詳細闡述。各省市相關政策制定依據交通運輸部的管理框架，結合本地區的地理特征、財政能力和項目管理需求，制定出具體的橋隧比量化標準。10個省市的認定標準考慮橋隧比，分別為大連市、湖北省、四川省、貴州省、河南省、陜西省、海南省、天津市、山東省、重慶市，數量占比52.6%。各省市根據建設需求設定差異化閾值：新建項目中，大連市、四川省、貴州省以40%為橋隧比閾值；重慶市、陜西省以35%為橋隧比閾值；湖北省、河南省、天津市以30%為橋隧比閾值；海南省、山東省以20%為橋隧比閾值。改擴建項目更注重可行性，重慶市、四川省、貴州省將改擴建項目的橋隧比閾值降至17.5%-20%，體現“新建從嚴、改擴建從實”的邏輯；其他省份則未對改擴建項目做調整。

（五）復雜樞紐立交

《公路工程建設項目概算預算編制辦法》（JTG3830-2018）第一章《總則》1.0.6規定：復雜公路工程應符合下列條件之一：技術特別復雜、專業性強的特大互通式立體交叉。共有9個省市對復雜樞紐立交進行了規定，分別為四川省、甘肅省、貴州省、新疆維吾爾自治區、陜西省、湖南省、天津市、寧夏回族自治區、重慶市。復雜樞紐立交的核心定義為“四岔及以上、五岔及以上或地下立交”（排除普通樞紐立交）。四川省、陜西省、重慶市明確“五岔及以上”為標準，甘肅省、貴州省、湖南省、天津市、寧夏回族自治區以“四岔及以上”為基準，湖南省還額外納入“地下立交”，適配城市密集路網的互通需求。新疆維吾爾自治區將“含樞紐立交”作為認定標準，無岔數要求。

（六）復雜地質條件

《復雜地質條件下鐵路建設安全風險防范若干措施》第一條明確規定：“在巖溶、采空區、有害氣體、高地應力等重大不良地質地段，以及線路經過環境敏感區、人口密集區、重要建（構）筑物鄰近區等，必須加強地質勘察和施工地質工作。”西南地區（四川省、貴州省、重慶市）、中南地區（湖南省）、西北地區（陜西省）、東北地區（遼寧省）重點關注“巖溶、高瓦斯、高地應力、軟巖大變形”，遼寧省額外提及“煤層、采空區”，針對性解決地質風險對工程難度的影響，是“地質決定難度”的直接體現。

（七）特殊工程結構/工藝

特殊施工工藝（轉體施工、頂進法）：《公路橋梁轉體施工技術規范》（JTG/T3365-2020）對橋梁轉體到設計位置后的平面和高程誤差，給出了毫米級的允許偏差。《公路橋梁頂推施工技術規范》（JTG/T3364-2019）規定了頂推設備的性能、以及永久和臨時支座上的滑道材料的摩擦系數有嚴格要求。

特殊/超大跨徑橋梁（單孔>500m斜拉橋/懸索橋等）：《公路斜拉橋設計規范》（JTG3365-2020）對于跨徑大于400米的斜拉橋，強制要求必須進行風洞試驗，《公路懸索橋設計規范》（JTG3366-2019）也規定了需要對主纜和錨碇的極端可靠性、空氣動力學穩定性的極致要求以及復雜的幾何非線性計算。

跨長江漢江橋梁：《內河通航標準》（GB50139）規定確保通航凈空滿足要求，并接受長江航務管理局等海事部門的嚴格審查。

合并建設項目（公鐵、公軌、與城市道路合并）：需要同時遵循公路（JTG系列）、鐵路（TB系列）、市政（CJJ系列）的多套規范體系。工程法規支撐體現在其跨行業協調的復雜性上。

關于特殊工程方面，共有6個省市使用了相關指標作為認定標準，分別為四川省、江西省、陜西省、湖南省、山東省、重慶市。具體包括：公鐵/公軌兩用橋隧（山東省）、轉體施工/頂進法施工（陜西省、湖南省）、合并建設復雜橋隧（四川省、陜西省、重慶市）、跨越干線鐵路或下穿鐵路路基（江西省）。從地域分布來看，此類指標多集中于交通網絡密集、工程建設環境復雜的區域——如山東省作為東部交通樞紐，需通過公鐵兩用設施提升運輸效率；陜西省、重慶市地處西南與西北銜接帶，復雜地形倒逼合并建設技術應用；湖南省、江西省則因路網與鐵路干線交叉密集，轉體施工、下穿鐵路等工藝成為必要選擇，充分體現指標與區域工程需求的技術適配性。

（八）山嶺重丘區里程

《公路工程建設項目概算預算編制辦法》（JTG3830-2018）對公路工程復雜程度進行了定義：山嶺重丘區里程大于15km或平原微丘區里程大于25km。三個省份，分別為新疆維吾爾自治區、甘肅省、寧夏回族自治區，關于山嶺重丘區里程做出了相關規定，核心標準為“山嶺重丘區里程＞15km”，同時新疆維吾爾自治區、甘肅省補充“平原微丘區里程＞50km或25km”，適配西北多山地、長里程公路的建設特點，以里程規模反映地形帶來的施工難度。

（九）高速公路新建/改擴建項目

《公路工程技術標準》（JTGB01-2014）明確了高速公路是服務長距離、大交通量、高速度交通的骨干通道。新建及改擴建高速公路需要涉及《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《環境保護法》等多部法律。共有3個省份，分別是遼寧省、河南省、湖南省將高速公路新建或改擴建單列為認定標準，數量占比15.8%。

二、綜合認定標準

關于“投資規模大”和“建設難度高”兩個維度間，是“或然邏輯”還是“合取邏輯”，各地有不同的安排。

13個省市使用“合取邏輯”，即收費公路項目需滿足“投資規模大”的同時，至少滿足1條“建設難度高”的要求，方可認定為“投資規模大、建設難度高”項目。具體包括大連市、遼寧省、四川省、甘肅省、江西省、貴州省、河南省、陜西省、湖南省、天津市、寧夏回族自治區、安徽省、重慶市，數量占比為68.4%。

6個省市使用“或然邏輯”，即收費公路項目只需要滿足“投資規模大”或“建設難度高”之一，即可認定為“投資規模大、建設難度高”項目。具體包括湖北省、新疆維吾爾自治區、河北省、海南省、內蒙古自治區、山東省，數量占比為31.6%。

三、結語

本研究通過對全國19個省、市、自治區已發布的收費公路“投資規模大、建設難度高”認定標準進行系統梳理與比較，本文作為研究第二部分，在“建設難度高”維度的認定標準方面，得出以下主要結論：

“建設難度高”的認定具有較強的技術性與地域性，各省在依據國家規范基礎上，廣泛引入反映本地地理與工程特征的指標，如西南省份重視橋隧比，西北省份關注長距離山嶺重丘區里程，中部及東部地區則更多將復雜樞紐立交、特殊結構工程等納入評估體系。這一方面提升了認定的科學性和針對性，另一方面也體現出地方政府在響應國家政策的同時，積極結合本地實際情況進行細化與創新。

當前各地出臺的認定標準不僅是PPP新機制下地方政府進行精細化、差異化治理的具體實踐，也為市場主體提供了清晰的投資指引，同時成為觀察區域基建重點與政策導向的重要窗口。

參考文獻

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[3]交通運輸部.公路工程技術標準:JTGB01-2014[S].北京:人民交通出版社,2014.

[4]交通運輸部.公路橋涵設計通用規范:JTGD60-2015[S].北京:人民交通出版社,2015.

[5]交通運輸部.公路隧道設計規范:JTG3370.1-2018[S].北京:人民交通出版社,2018.

注：本文的數據搜集與圖表整理工作，由張祎、李楊共同參與完成，特此致謝。