97久色_国产在线xxx_91小视频在线_av在线www_初尝黑人巨砲波多野结衣_国产精品亚洲а∨无码播放

碳排放雙控制度體系下

地方碳排放預(yù)算管理的內(nèi)在邏輯和實現(xiàn)方式

張雅欣 木其堅 李浩銘

摘要：地方碳排放預(yù)算管理是落實碳排放雙控制度的重要抓手，將為實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)提供有力支撐。已有研究對于碳預(yù)算總量測算、指標(biāo)分配、管理機(jī)制方面的梳理，難以全面回答我國碳排放雙控制度體系下實施地方碳排放預(yù)算管理的關(guān)鍵問題。本文系統(tǒng)剖析了碳排放雙控制度對于地方碳排放管理在政策目標(biāo)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、管理工具等方面的現(xiàn)實需求，指出碳預(yù)算管理具備目標(biāo)導(dǎo)向明確、底數(shù)掌握精準(zhǔn)、管理工具豐富等基本功能，能夠以“五年統(tǒng)籌、當(dāng)年決算、逐年調(diào)整”的方式推動政策落實，進(jìn)而支撐碳排放雙控政策體系。在實現(xiàn)方式上，碳預(yù)算管理應(yīng)包括碳預(yù)算方案編制、碳預(yù)算監(jiān)測預(yù)警、碳預(yù)算政策調(diào)節(jié)、碳預(yù)算年度決算、碳預(yù)算五年決算這五大關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為切實推動碳預(yù)算管理的實施落地，未來還需完善地方層面的碳排放統(tǒng)計核算體系和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，提升地區(qū)碳排放監(jiān)測預(yù)警能力，豐富碳預(yù)算管理政策工具箱并促進(jìn)政策組合應(yīng)用，建立碳預(yù)算管理全過程質(zhì)量評價及調(diào)控機(jī)制，并且發(fā)揮市場機(jī)制對資源配置的基礎(chǔ)性作用。

引言

2020年9月22日，國家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上鄭重承諾碳達(dá)峰碳中和（以下簡稱“雙碳”）目標(biāo)，為我國生態(tài)文明建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會全面綠色低碳轉(zhuǎn)型指明了方向和目標(biāo)，提振了全球應(yīng)對氣候行動的信心和力度。“雙碳”目標(biāo)提出以來，各地區(qū)、各部門認(rèn)真落實習(xí)近平總書記關(guān)于“雙碳”重要指示批示精神，“雙碳”工作取得良好開局和積極成效。為適應(yīng)新階段“雙碳”工作要求，自2023年7月起，中央有關(guān)部門陸續(xù)發(fā)布《關(guān)于推動能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》（以下簡稱《意見》）、《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》（以下簡稱《方案》）等重要文件，明確了能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控的整體思路及碳排放雙控制度體系的構(gòu)建方案。根據(jù)《意見》和《方案》，碳排放預(yù)算管理（以下簡稱碳預(yù)算管理）是指在地方政府管轄范圍內(nèi)，根據(jù)碳排放強(qiáng)度目標(biāo)對特定時期內(nèi)二氧化碳排放總量設(shè)定上限，在不同區(qū)域及行業(yè)層面進(jìn)行碳預(yù)算指標(biāo)劃分，并通過監(jiān)測預(yù)警、政策調(diào)節(jié)、決算評價等實現(xiàn)碳排放強(qiáng)度和總量控制，是碳排放雙控制度體系的重要組成和核心政策，在碳排放雙控中能起到協(xié)調(diào)國家與地方降碳步調(diào)、壓實地方碳排放管控責(zé)任、為地方碳管控提供政策工具和數(shù)據(jù)支持等方面的作用，從而支撐降碳目標(biāo)的如期實現(xiàn)。因此，在地方層面逐步實施碳預(yù)算管理，是當(dāng)前推進(jìn)碳排放雙控工作的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。

碳預(yù)算概念由來已久，早前主要用于描述在環(huán)境承載力限制下氣候系統(tǒng)對碳排放的最大容納量，而后隨著對氣候變化科學(xué)認(rèn)識的加深，主流研究將碳預(yù)算視為在特定排放水平下，為實現(xiàn)特定溫升目標(biāo)所剩余的碳排放空間。而圍繞碳預(yù)算管理，已有研究從全球、國家、地區(qū)、企業(yè)等不同維度進(jìn)行了大量探索。考慮到本研究主要從行政管理角度出發(fā)，討論碳排放雙控制度體系下碳預(yù)算管理在地方政府層面的實施落實，因此本研究中碳預(yù)算管理主要為覆蓋省級地區(qū)和地級市層面的地方碳預(yù)算管理。圍繞地方碳預(yù)算管理，已有研究主要從碳排放/碳預(yù)算量預(yù)測、碳排放/碳預(yù)算量指標(biāo)分配等方面進(jìn)行了討論。例如，在總量測算方面，蔡辰等在使用可拓展的隨機(jī)性環(huán)境影響評估模型（Stochastic Impacts by Regression on Population, Affluence, and Technology， STIRPAT）識別省級碳排放主要影響因素的基礎(chǔ)上，對我國各省份2020-2060年的碳排放進(jìn)行預(yù)測。蔣昀辰等基于混合型能源投入產(chǎn)出模型，預(yù)測了2020-2040年全國30個省級地區(qū)的碳排放總量。此外，也有研究分別對北京、上海、天津、山東、云南、廣東、福建等省份進(jìn)行了更具針對性的建模和碳排放預(yù)測。在指標(biāo)分配方面，譚顯春等從分配準(zhǔn)則、分配方法和分配結(jié)果三個方面系統(tǒng)梳理了我國省級層面碳排放配額分配。Kong等考慮了公平性和效率性原則，運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（Data envelopment analysis， DEA）模型分析我國2030年省際碳排放指標(biāo)的分配。此外，盡管目前尚未有研究系統(tǒng)梳理地方碳預(yù)算管理的可行機(jī)制，但對歐盟、英國、法國等國家或地區(qū)碳預(yù)算管理相關(guān)情況進(jìn)行梳理、對我國國家碳預(yù)算管理提出設(shè)想也能夠為地方碳預(yù)算管理提供一定參考。例如，李偉等、楊儒浦等從目標(biāo)設(shè)定、管理流程、量化評估等方面梳理了英國在碳預(yù)算管理方面的具體做法，并結(jié)合我國節(jié)能降碳形勢提煉了可行經(jīng)驗。楊姍姍等總結(jié)了歐盟、英國和德國等碳排放總量控制經(jīng)驗，形成的“設(shè)定目標(biāo)-分解目標(biāo)-實施政策-減排行動”的管理鏈條可以為地方碳排放管理提供參考借鑒。潘曉濱結(jié)合我國碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，討論了國家碳預(yù)算的編制職能機(jī)構(gòu)設(shè)置、程序設(shè)定、動態(tài)調(diào)整機(jī)制等，認(rèn)為國家碳預(yù)算管理制度可適當(dāng)借鑒當(dāng)前財政預(yù)算管理制度運(yùn)行模式。然而，如何在我國碳排放雙控制度體系下實施地方碳排放預(yù)算管理，目前還少有研究進(jìn)行系統(tǒng)分析。地方要切實用好碳預(yù)算管理這項政策，做好碳預(yù)算管理工作，就涉及碳預(yù)算管理在碳排放雙控中應(yīng)具備哪些基本功能、如何發(fā)揮其關(guān)鍵作用、如何開展碳預(yù)算管理等一系列關(guān)鍵問題。因此，亟待對上述問題展開深入分析，提出具有針對性的思路建議。

為此，本文系統(tǒng)梳理了碳排放雙控對于地方碳排放管理的現(xiàn)實需求，從基本功能和基本形式兩個方面闡釋了碳預(yù)算管理支撐碳排放雙控的內(nèi)在邏輯，構(gòu)建了碳預(yù)算管理框架并明確各執(zhí)行環(huán)節(jié)的重點(diǎn)任務(wù)，從而為推動實施碳預(yù)算管理提供理論參考與實踐指引。

一、碳排放雙控對地方碳排放管理的現(xiàn)實需求

長期以來，“能耗雙控”與“碳排放強(qiáng)度控制”構(gòu)成了我國地方節(jié)能降碳工作的主要管理思路，對“雙碳”工作起到重要推動作用。隨著“雙碳”戰(zhàn)略的深入實施，碳排放雙控對于地方碳排放管理在政策目標(biāo)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、管理工具等方面提出了更高要求，呈現(xiàn)出一系列亟待解決的現(xiàn)實問題。

在碳排放雙控制度體系下，地方碳排放管理需要統(tǒng)籌兼顧強(qiáng)度與總量目標(biāo)。強(qiáng)度目標(biāo)聚焦于單位經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的碳排放水平，旨在激勵地方積極探索綠色低碳發(fā)展路徑，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、技術(shù)創(chuàng)新等手段，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綠色低碳屬性。而總量目標(biāo)則從宏觀層面把控碳排放的總體規(guī)模，確保地方降碳步調(diào)與國家碳減排戰(zhàn)略規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接，助力國家實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和。根據(jù)《方案》要求，“十五五”期間保持以強(qiáng)度控制為主，總量控制為輔的碳排放雙控格局；而到“十五五”后，為確保碳排放達(dá)峰后“穩(wěn)中有降”，碳排放管理方式需要逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥偭靠刂茷橹鳌＿@就要求地方政府在碳排放管理方面及時做好強(qiáng)度目標(biāo)與總量目標(biāo)的有機(jī)銜接，充分考慮不同階段強(qiáng)度與總量目標(biāo)的協(xié)同關(guān)系，為中長期管理目標(biāo)重心的調(diào)整打好基礎(chǔ)。

及時、準(zhǔn)確地掌握碳排放趨勢進(jìn)展是碳排放雙控下地方碳排放管理的關(guān)鍵所在。一直以來，地方政府對于碳排放情況的掌握主要依賴詳盡的能源統(tǒng)計數(shù)據(jù)以及相關(guān)碳排放核算方法。而傳統(tǒng)能源數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作流程較為繁復(fù)，通常存在一年以上的時滯性，這在很大程度上限制了地方政府對于本地區(qū)碳排放基本情況的實時掌握和有效管理。在碳排放雙控的大背景下，地方碳排放管理需要更加及時、準(zhǔn)確地了解碳排放趨勢，根據(jù)碳排放變化形勢采取相應(yīng)的政策干預(yù)措施。例如，利用人工智能等技術(shù)手段對工業(yè)、交通、建筑等重點(diǎn)領(lǐng)域的碳排放數(shù)據(jù)進(jìn)行近實時監(jiān)測，可清晰洞察本地區(qū)各領(lǐng)域碳排放的波動情況，提前預(yù)警相關(guān)碳排放增長風(fēng)險并進(jìn)行干預(yù)管理。同時，通過對不同時段碳排放數(shù)據(jù)的對比分析，能評估既有碳減排措施的成效，為后續(xù)政策調(diào)整和優(yōu)化提供科學(xué)參考。倘若缺乏及時準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐，地方在碳排放管理中易陷入匆忙決策或盲目決策，難以實現(xiàn)碳排放雙控的精細(xì)化管理。

為強(qiáng)化碳排放管理能力和水平，地方亟須多樣化的政策工具。我國節(jié)能降碳工作主要采取目標(biāo)逐級分解、責(zé)任逐級落實的目標(biāo)責(zé)任考核方式，將工作任務(wù)和考核目標(biāo)細(xì)化到各級地方政府，對于推動節(jié)能降碳工作起到了重要作用。與此同時，各地在碳排放管理方面也存在“首尾為重”的現(xiàn)象，即過于重視五年規(guī)劃的目標(biāo)分解和目標(biāo)考核，而忽視中間過程的碳排放管理。這導(dǎo)致中間過程的碳排放管理動力不足、管理工具匱乏、管理方式趨于粗放，容易出現(xiàn)為完成最終目標(biāo)而大范圍采取管控措施的情況。而碳排放雙控制度對碳排放的精確有效管理提出了較高要求，需要各地通過更豐富的政策工具，強(qiáng)化碳排放管理水平和提升碳排放管理效能。

二、碳排放預(yù)算管理支撐碳排放雙控的內(nèi)在邏輯

碳排放雙控在地方碳排放管理上面臨著地方目標(biāo)與國家降碳步調(diào)協(xié)調(diào)，及時掌握本地區(qū)排放形勢，以及有效管理本地區(qū)碳排放等方面的現(xiàn)實需求。碳預(yù)算管理具備的功能契合地方碳排放管理的需求，使其能夠作為地方碳排放管理的有效政策工具，支撐碳排放雙控目標(biāo)達(dá)成（見圖1）。以下從基本功能和基本形式兩個方面分析其支撐碳排放雙控的內(nèi)在邏輯。

圖1 碳預(yù)算管理支撐碳排放雙控的內(nèi)在邏輯

（一）基本功能

碳預(yù)算管理在一定時期內(nèi)對區(qū)域碳排放進(jìn)行目標(biāo)管理和調(diào)控，其核心功能在于目標(biāo)導(dǎo)向明確、底數(shù)掌握精準(zhǔn)、管理工具豐富，能夠充分滿足碳排放雙控對于地方碳排放管理的需求，確保降碳目標(biāo)的如期實現(xiàn)。

目標(biāo)導(dǎo)向明確，即碳預(yù)算管理中的碳預(yù)算目標(biāo)是依據(jù)上級政府下達(dá)的降碳約束性目標(biāo)來設(shè)定的，能夠確保與碳雙控目標(biāo)保持一致。地區(qū)碳預(yù)算管理應(yīng)與上級政府的節(jié)能降碳工作安排相銜接，根據(jù)上級政府下達(dá)的碳排放控制約束目標(biāo)，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期，推算本級碳預(yù)算管理目標(biāo)。通過實現(xiàn)碳預(yù)算目標(biāo)，為上級及國家層面降碳目標(biāo)如期達(dá)成提供有力支撐。“十五五”期間，我國將實行以碳排放強(qiáng)度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，因此地方碳預(yù)算目標(biāo)的重要設(shè)定依據(jù)之一是上級政府下達(dá)的碳排放強(qiáng)度約束性目標(biāo)，碳預(yù)算目標(biāo)要以完成碳排放強(qiáng)度目標(biāo)為首要出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行設(shè)定，從而提升本級政府實現(xiàn)碳排放雙控目標(biāo)的力度和有效性。

底數(shù)掌握精準(zhǔn)，即碳預(yù)算管理能夠通過監(jiān)測預(yù)警準(zhǔn)確判斷碳排放形勢。如前文所述，傳統(tǒng)碳排放管理的難點(diǎn)之一是受限于能源統(tǒng)計數(shù)據(jù)時滯性，地區(qū)往往難以及時掌握本地區(qū)碳排放基本情況，也無法結(jié)合排放形勢確定下一階段本地區(qū)碳排放管理工作取向和具體策略。而碳預(yù)算管理的核心環(huán)節(jié)之一是監(jiān)測預(yù)警，即依托碳排放快算模型、人工智能等工具，分析地區(qū)能源消費(fèi)、工業(yè)生產(chǎn)與碳排放之間的相關(guān)關(guān)系，推算本地區(qū)過去三到六個月的碳排放情況，從而實現(xiàn)對于碳排放形勢的近實時監(jiān)測和及時掌握，并且為下一階段碳預(yù)算管理工作提供關(guān)鍵數(shù)據(jù)支撐，有效解決了傳統(tǒng)碳排放管理中的時滯性問題。

管理工具豐富，即碳預(yù)算管理能夠為碳排放雙控提供政策工具。碳排放雙控不僅僅是目標(biāo)確立和評價考核，還需要通過政策工具強(qiáng)化碳排放管理能力和水平。碳預(yù)算管理的配套政策工具箱能夠為地方政府提供管控、經(jīng)濟(jì)、信息等不同類型的政策工具，并且針對碳預(yù)算盈余、平衡、超支等預(yù)算情景形成多種政策措施組合。此外，利用人工智能等技術(shù)對各類要素的組合優(yōu)化與協(xié)同配置功能，可進(jìn)一步根據(jù)地區(qū)出現(xiàn)的不同碳預(yù)算情況，提出更具針對性的管理方案和政策措施組合，降低地區(qū)碳預(yù)算管理成本，提升地方政府的碳排放管理能力。

（二）基本形式

結(jié)合長期以來我國在節(jié)能降碳方面的工作經(jīng)驗來看，為了實現(xiàn)以上碳預(yù)算基本功能，碳預(yù)算管理需要以“五年統(tǒng)籌、當(dāng)年決算、逐年調(diào)整”的基本形式來實施，具體來說：

“五年統(tǒng)籌”，即地區(qū)要綜合多方面因素確定五年規(guī)劃期內(nèi)碳預(yù)算總量和指標(biāo)分配情況。這是由于碳排放雙控工作要立足短期與長期、協(xié)調(diào)整體與局部、平衡發(fā)展與減排，而碳預(yù)算管理以五年為周期對地區(qū)內(nèi)預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)籌，能夠綜合考慮五年規(guī)劃期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會重要因素，根據(jù)地區(qū)或行業(yè)發(fā)展差異確定區(qū)域內(nèi)碳預(yù)算指標(biāo)，為地區(qū)發(fā)展和減排提供有效指引。地區(qū)要根據(jù)上級政府下達(dá)的碳排放強(qiáng)度約束性目標(biāo)，結(jié)合五年規(guī)劃期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、能源供應(yīng)和消費(fèi)、重大項目布局、節(jié)能降碳潛力等因素，測算本地區(qū)碳預(yù)算總量，從而為碳預(yù)算管理確立整體目標(biāo)。

“當(dāng)年決算”，即在一個碳預(yù)算執(zhí)行年度內(nèi)對地區(qū)碳排放進(jìn)行測算分析。碳預(yù)算管理在執(zhí)行過程中需要及時全面了解碳排放情況，為下一階段碳預(yù)算管理工作方式的確定提供決策參考，因此對當(dāng)年產(chǎn)生的碳排放進(jìn)行決算盤點(diǎn)也是年度預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。具體來說，通過年度碳排放核算明確過去一年內(nèi)本地區(qū)碳排放量、碳排放強(qiáng)度等方面情況，隨后與碳預(yù)算總量目標(biāo)要求進(jìn)行比對，判斷本地區(qū)碳預(yù)算執(zhí)行的時序進(jìn)度及碳預(yù)算剩余空間，從而為碳預(yù)算的及時調(diào)整和有效管理提供參考依據(jù)。

“逐年調(diào)整”，即根據(jù)年度碳排放決算情況判斷碳預(yù)算形勢，確定下一年度管理策略。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中波動性難以避免，面對經(jīng)濟(jì)周期、國際經(jīng)貿(mào)、重大項目上馬等不確定因素，碳預(yù)算執(zhí)行可能出現(xiàn)盈余、超支等若干情況。因此需要結(jié)合年度碳排放決算情況、國家碳雙控目標(biāo)完成情況、經(jīng)濟(jì)形勢和政策體系以及本地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源消費(fèi)變化和重大項目布局等，綜合研判本地區(qū)下一年度碳排放預(yù)算趨勢，明確下一年度碳預(yù)算調(diào)整的基本方針，調(diào)整下一年度碳預(yù)算目標(biāo)和分配結(jié)果。

三、碳排放預(yù)算管理的實現(xiàn)方式

基于財政預(yù)算管理與碳預(yù)算管理在制度設(shè)計層面的共性特征，本研究借鑒公共財政預(yù)算中預(yù)算編制、執(zhí)行、決算等環(huán)節(jié)的管理思路，構(gòu)建了地方碳預(yù)算管理框架，并遵循《意見》和《方案》等政策要求，結(jié)合碳預(yù)算管理的基本功能和基本方式，將碳預(yù)算管理框架細(xì)化為碳預(yù)算方案編制、碳預(yù)算季度監(jiān)測預(yù)警、碳預(yù)算政策調(diào)節(jié)、碳預(yù)算年度決算、碳預(yù)算五年決算五個環(huán)節(jié)（見圖2）。

圖2 碳預(yù)算管理框架及各環(huán)節(jié)重點(diǎn)任務(wù)

（一）碳預(yù)算管理方案編制

在上級政府下達(dá)碳排放控制約束性指標(biāo)后，地方政府需盡快開展地方碳預(yù)算管理方案編制。為確保五年規(guī)劃期內(nèi)碳預(yù)算管理的順利推進(jìn)，參考綠色低碳發(fā)展相關(guān)管理方案的編制流程，碳預(yù)算管理方案編制以控制在3～6個月為宜。鑒于地區(qū)碳排放趨勢受社會經(jīng)濟(jì)、資源稟賦、技術(shù)變化等因素影響，且碳排放管理涉及政府、行業(yè)、企業(yè)等多方責(zé)任主體，在方案編制過程中，需統(tǒng)籌兼顧多重因素和各方訴求，確保碳預(yù)算總量設(shè)定和指標(biāo)分配的科學(xué)性、合理性和可操作性，這也是碳預(yù)算管理方案編制的核心內(nèi)容。為此，方案編制首先應(yīng)通過地區(qū)碳排放現(xiàn)狀及趨勢測算分析，摸清區(qū)域內(nèi)碳排放現(xiàn)狀和研判未來碳排放趨勢，隨后選擇符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期和碳減排要求的排放趨勢，確定碳預(yù)算總量，并考慮多方面因素進(jìn)行指標(biāo)分配，最后綜合前述分析內(nèi)容及執(zhí)行管理上的相關(guān)考慮，形成碳預(yù)算管理總體方案。具體來說，包含以下四個方面的工作內(nèi)容：

碳排放現(xiàn)狀核算的目標(biāo)是厘清區(qū)域內(nèi)二氧化碳排放情況，為碳預(yù)算設(shè)定提供基礎(chǔ)。當(dāng)前我國已基本建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系，各地需要根據(jù)地區(qū)碳排放統(tǒng)計核算方法要求，測算本地區(qū)碳排放現(xiàn)狀，重點(diǎn)從本地區(qū)碳排放總量、碳排放強(qiáng)度、碳排放結(jié)構(gòu)等方面分析地區(qū)碳排放現(xiàn)狀情況，為預(yù)測碳排放趨勢提供數(shù)據(jù)支撐。

碳排放預(yù)測的目標(biāo)是測算本地區(qū)二氧化碳排放的未來趨勢。基于地區(qū)歷史經(jīng)濟(jì)社會、能源消費(fèi)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，建立碳排放預(yù)測模型，結(jié)合五年規(guī)劃期內(nèi)上級政府下達(dá)的降碳目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、能源供應(yīng)和消費(fèi)、重大項目布局、節(jié)能降碳潛力等關(guān)鍵因素，構(gòu)建2~3種政策情景（其中至少有一種以實現(xiàn)上級政府下達(dá)的碳排放約束性目標(biāo)為導(dǎo)向）。隨后測算五年規(guī)劃期內(nèi)碳排放整體趨勢，從五年碳排放總量和強(qiáng)度變化、分年度的碳排放量和強(qiáng)度變化、各行業(yè)/各區(qū)域碳排放量和強(qiáng)度等方面進(jìn)行分析，解析不同區(qū)域、行業(yè)碳排放趨勢的差異及成因，識別區(qū)域內(nèi)碳排放的主要來源，從而為設(shè)定碳預(yù)算總量目標(biāo)和指標(biāo)分解提供關(guān)鍵依據(jù)。

碳預(yù)算總量確立和指標(biāo)分配是碳預(yù)算管理方案編制的核心環(huán)節(jié)，其目的是為本地區(qū)碳預(yù)算管理提供科學(xué)合理的管理目標(biāo)。對于總量設(shè)定來說，其重點(diǎn)在于協(xié)同實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳排放控制，因此需要在碳排放趨勢預(yù)測的不同情景結(jié)果中，選擇既符合地區(qū)發(fā)展實際又滿足節(jié)能降碳工作要求的情景結(jié)果，根據(jù)該情景下五年規(guī)劃期內(nèi)的碳排放趨勢，確定本地區(qū)五年內(nèi)碳預(yù)算總量。在指標(biāo)分配方面，其重點(diǎn)在于分配結(jié)果要符合公平性、效率性和可行性等方面要求，并且要服務(wù)于地區(qū)碳預(yù)算管理的有效推進(jìn)。考慮到省級和市級在節(jié)能降碳管理權(quán)責(zé)上的不同，碳預(yù)算指標(biāo)分配思路在省級和市級層面需要有所差異。在省級層面，碳預(yù)算管理既要銜接國家下達(dá)的降碳指標(biāo)，又要統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)眾多地級市在降碳工作上面臨的多方面差異，為降碳目標(biāo)的完成負(fù)總責(zé)，因此可采用“縱向分配”思路，即綜合考慮區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、重大項目布局等關(guān)鍵因素，將省級碳預(yù)算向地級市層面進(jìn)行分解。在市級層面，市級政府往往是減排任務(wù)的直接執(zhí)行者，能夠管理的行業(yè)范圍、企業(yè)主體更為聚焦，因此可采用“橫向分配”思路，即在充分調(diào)研區(qū)域內(nèi)行業(yè)及企業(yè)發(fā)展實際情況的基礎(chǔ)上，考慮行業(yè)及企業(yè)能源消費(fèi)、碳排放現(xiàn)狀及未來新上項目導(dǎo)致的碳排放變化趨勢，將市級碳預(yù)算向行業(yè)或企業(yè)分配。對于企業(yè)數(shù)量較少且企業(yè)碳排放規(guī)模較為集中的地市，其碳預(yù)算可向企業(yè)分配；而對于企業(yè)數(shù)量較多或行業(yè)特征明顯的地區(qū)，可向行業(yè)進(jìn)行分配，從而降低行政管理成本。此外，為確保分配結(jié)果的可操作性，應(yīng)及時向相關(guān)責(zé)任主體及其主管部門反饋指標(biāo)分配結(jié)果，說明碳預(yù)算指標(biāo)設(shè)定和分配的主要依據(jù)和考慮因素，充分征求各方意見并進(jìn)行必要的調(diào)整優(yōu)化，最終形成各方認(rèn)可、切實可行的碳預(yù)算管理目標(biāo)。

碳預(yù)算管理方案編制的目標(biāo)是明確五年規(guī)劃期間本地區(qū)碳預(yù)算管理的整體思路，為五年碳預(yù)算管理提供整體性工作指南。其中應(yīng)說明地區(qū)整體的碳預(yù)算總量及分年度碳預(yù)算目標(biāo)、碳預(yù)算管理流程、各有關(guān)部門的職責(zé)分工、各時間節(jié)點(diǎn)的工作安排、資金支持以及其他保障措施等。碳預(yù)算管理方案應(yīng)在國家分解下達(dá)碳排放控制約束性指標(biāo)后6個月內(nèi)完成，報經(jīng)上級政府同意后印發(fā)。

（二）碳預(yù)算階段性監(jiān)測預(yù)警

準(zhǔn)確判斷碳排放形勢是碳預(yù)算管理的核心要求之一，通過碳排放階段性近實時監(jiān)測（即測算本地區(qū)過去三到六個月的碳排放），可為碳預(yù)算管理提供及時有效的數(shù)據(jù)支撐，從而支持對地區(qū)碳排放形勢的干預(yù)和調(diào)整。根據(jù)地區(qū)能源統(tǒng)計條件、行業(yè)和企業(yè)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的不同，各地可按季度或半年度對本地區(qū)過去一段時間內(nèi)碳排放情況進(jìn)行持續(xù)跟蹤監(jiān)測，并對本地區(qū)出現(xiàn)的碳預(yù)算超支等情況進(jìn)行及時預(yù)警。考慮到傳統(tǒng)碳排放核算主要依賴于統(tǒng)計數(shù)據(jù)，這將導(dǎo)致碳排放核算結(jié)果存在一年以上的時滯性，難以滿足碳預(yù)算管理對于近實時數(shù)據(jù)的要求，因此需要以碳排放快算模型工具為核心開展碳預(yù)算監(jiān)測，具體來說包含收集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、搭建模型工具、具體監(jiān)測預(yù)警等三方面工作內(nèi)容。

在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)方面，持續(xù)歸集整理本地區(qū)季度或半年度內(nèi)能源消費(fèi)及主要工業(yè)產(chǎn)品數(shù)據(jù)，例如分品種能源消費(fèi)數(shù)據(jù)、電力調(diào)入調(diào)出數(shù)據(jù)、主要工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量數(shù)據(jù)等。

在模型工具方面，利用“電—碳”模型、人工智能、企業(yè)碳賬戶、重點(diǎn)排放單位在線監(jiān)測等技術(shù)手段建立碳排放快算模型。以“電—碳”模型為例，可根據(jù)“以電算能，以能算碳”的思路，基于電力消費(fèi)與其他能源品種消費(fèi)、工業(yè)生產(chǎn)碳排放量的相關(guān)性，通過回歸分析、機(jī)器學(xué)習(xí)等算法建立適用于地區(qū)碳預(yù)算管理的碳排放近實時測算模型。

在具體監(jiān)測預(yù)警方面，主要基于季度或半年度能源消費(fèi)、電力消費(fèi)和工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量的數(shù)據(jù)及碳排放快算模型，測算本地區(qū)三到六個月內(nèi)碳排放情況。隨后，將碳排放情況與碳預(yù)算管理方案中設(shè)定的地區(qū)碳預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行比對，計算碳預(yù)算余量空間并判斷碳預(yù)算執(zhí)行情況（如碳預(yù)算超支、平衡、盈余等）。對于出現(xiàn)明顯碳預(yù)算超支的市轄區(qū)，可采取預(yù)警措施，并結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能變化等因素，分析出現(xiàn)碳預(yù)算超支情況的具體原因。

（三）碳預(yù)算政策調(diào)節(jié)

地區(qū)碳預(yù)算管理應(yīng)盡可能使碳排放趨勢符合碳預(yù)算目標(biāo)的整體設(shè)定，而政策調(diào)節(jié)是確保該目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即根據(jù)碳預(yù)算監(jiān)測預(yù)警結(jié)果，針對不同的碳預(yù)算執(zhí)行情形，采取差異化的政策措施進(jìn)行干預(yù)調(diào)節(jié)，避免碳預(yù)算持續(xù)超支或長期盈余等情況出現(xiàn)。然而，從地方政府在節(jié)能降碳、綠色環(huán)保等方面的長期管理實踐來看，政策工具匱乏、管理方式粗放是限制相關(guān)政策目標(biāo)管理能力的核心原因。因此，碳預(yù)算政策調(diào)節(jié)的關(guān)鍵是建立一套系統(tǒng)全面的政策工具箱，以及針對不同碳預(yù)算執(zhí)行情形，提出行之有效的政策組合方案。

在政策工具箱方面，以地區(qū)已有的能耗和碳排放管理政策為基礎(chǔ)，結(jié)合國家政策和地方實際，搭建涵蓋管控類、經(jīng)濟(jì)類和信息類等多種類型政策的碳預(yù)算管理政策工具箱。其中，管控類工具為具有強(qiáng)制力的政策工具，以較強(qiáng)的約束性為主要特征，如重點(diǎn)項目產(chǎn)能等量置換、固定資產(chǎn)投資項目碳排放評價、區(qū)域限批、落后產(chǎn)能淘汰等。經(jīng)濟(jì)類工具主要利用市場化手段調(diào)節(jié)成本和收益，從而鼓勵降碳行為，如重點(diǎn)降碳項目資金補(bǔ)助、綠色金融產(chǎn)品服務(wù)、重點(diǎn)行業(yè)價格政策等。信息類工具是通過信息披露等方式實現(xiàn)激勵與約束目標(biāo)，如碳排放預(yù)算執(zhí)行晴雨表、節(jié)能降碳成效晾曬、綠色企業(yè)名單公開等等。

在組合方案方面，針對碳預(yù)算赤字、碳預(yù)算平衡及碳預(yù)算盈余等情況，靈活組合各類政策工具，提升應(yīng)對不同類型碳預(yù)算執(zhí)行情形的能力，增強(qiáng)管理方式的精細(xì)化程度。例如，在盈余情境下，可考慮以激勵導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)類工具為主，如增加綠色技術(shù)研發(fā)和推廣資金支持，同時結(jié)合信息類工具加強(qiáng)經(jīng)驗分享，帶動區(qū)域整體降碳。平衡情境下，應(yīng)注重鞏固現(xiàn)有政策效果，優(yōu)化資源配置，如采用管控類工具確保重點(diǎn)行業(yè)和區(qū)域的減排任務(wù)持續(xù)推進(jìn)，通過綠色金融支持或價格調(diào)節(jié)政策挖掘節(jié)能降碳潛力，定期披露各地區(qū)預(yù)算完成情況。超支情境下，應(yīng)綜合應(yīng)用強(qiáng)有力的管控類政策工具手段控制預(yù)算，如適度限制高碳排放項目新增產(chǎn)能、提高高耗能行業(yè)減排要求、逐步淘汰落后產(chǎn)能；輔以差別性價格、懲罰性價格等經(jīng)濟(jì)類工具，增加高排放行為的成本；以及利用預(yù)算執(zhí)行情況晴雨表、碳預(yù)算負(fù)責(zé)人晾曬等信息類工具，督促超支地區(qū)采取改進(jìn)措施。特殊情境下，如遇到重大項目導(dǎo)致碳預(yù)算偏緊的情況，應(yīng)系統(tǒng)評估分析重大項目對地區(qū)碳預(yù)算形勢的影響程度和具體原因。對于確有重大發(fā)展意義的重大項目，各地區(qū)可指導(dǎo)企業(yè)或項目方開展項目全生命周期碳排放量及減排潛力測算，編制項目碳減排方案；隨后，向上級政府報告項目的必要性、減排潛力和減排措施，爭取納入省級碳預(yù)算單列指標(biāo)。對于未被納入單列指標(biāo)的重大項目，地區(qū)應(yīng)考慮項目產(chǎn)能釋放對地區(qū)的影響，以管控類和經(jīng)濟(jì)類工具為主制定地區(qū)階段性碳減排方案，綜合運(yùn)用落后產(chǎn)能減量替代、差別化價格政策、碳預(yù)算指標(biāo)市場化交易等措施，確保碳排放趨勢處于碳預(yù)算管理的合理區(qū)間。

（四）碳預(yù)算年度決算

碳預(yù)算執(zhí)行管理過程可能面臨經(jīng)濟(jì)周期、國際經(jīng)貿(mào)、重大項目上馬等因素的波動影響，盡管通過監(jiān)測預(yù)警和政策調(diào)節(jié)可對碳排放趨勢進(jìn)行干預(yù)調(diào)整，但鑒于上述因素的復(fù)雜性和不確定性，地區(qū)碳預(yù)算的實際執(zhí)行情況仍有可能與既定目標(biāo)產(chǎn)生顯著偏差。為此，年度決算是確保碳預(yù)算管理執(zhí)行過程質(zhì)量的核心環(huán)節(jié)，需要通過年度碳排放核算、碳預(yù)算執(zhí)行形勢分析及碳預(yù)算目標(biāo)動態(tài)調(diào)節(jié)等工作內(nèi)容，為碳預(yù)算管理提供必要的靈活性與適應(yīng)性。從操作層面來說，各地區(qū)應(yīng)根據(jù)自身實際，在碳預(yù)算執(zhí)行年度的年底組織開展本年度碳預(yù)算決算，測算本地區(qū)一年內(nèi)碳排放，判斷當(dāng)期碳預(yù)算執(zhí)行形勢，明確下一年度碳預(yù)算目標(biāo)調(diào)整與否等相關(guān)管理策略。

在年度碳排放核算部分，可根據(jù)地區(qū)碳排放統(tǒng)計核算制度相關(guān)方法或使用碳排放快算模型，測算說明過去一年內(nèi)本地區(qū)碳排放相關(guān)情況，如本地區(qū)碳排放量、碳排放強(qiáng)度、分能源品種碳排放量、分行業(yè)碳排放量等，為當(dāng)前碳預(yù)算形勢判斷和下一年度碳排放預(yù)算管理工作策略確定提供依據(jù)。

在碳預(yù)算形勢判斷部分，根據(jù)年度核算結(jié)果，結(jié)合初始設(shè)定的地區(qū)五年規(guī)劃期內(nèi)碳預(yù)算總量，判斷本地區(qū)當(dāng)年碳預(yù)算決算情況是否符合碳預(yù)算管理時序進(jìn)度，得出當(dāng)年碳預(yù)算整體執(zhí)行情況結(jié)論（如碳預(yù)算盈余、平衡、超支等），并分析本地區(qū)出現(xiàn)該類碳預(yù)算執(zhí)行情況的具體原因。此外，結(jié)合國家碳雙控目標(biāo)完成情況、本地區(qū)經(jīng)濟(jì)形勢、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源消費(fèi)變化和重大項目布局等因素，綜合研判本地區(qū)下一年度碳排放預(yù)算趨勢，詳細(xì)評估碳預(yù)算管理中面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

在碳預(yù)算管理工作策略部分，首先建立碳預(yù)算目標(biāo)動態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，在預(yù)算執(zhí)行與既定目標(biāo)出現(xiàn)偏差的情形下，從調(diào)節(jié)原則、調(diào)節(jié)方式和調(diào)節(jié)閾值等維度，制定碳預(yù)算目標(biāo)的跨年度調(diào)整方案。其次，根據(jù)碳預(yù)算形勢判斷結(jié)果，確定下一年度碳預(yù)算管理工作策略，包括碳預(yù)算目標(biāo)是否需要跨年度調(diào)整、調(diào)整的具體原因及調(diào)整后的碳預(yù)算目標(biāo)等。同時，碳預(yù)算調(diào)整結(jié)果應(yīng)及時反饋相關(guān)部門及單位，確保信息的準(zhǔn)確傳遞與共享，并通過適當(dāng)渠道向社會公開相關(guān)信息，以穩(wěn)定各有關(guān)部門和市場主體對碳預(yù)算目標(biāo)和政策措施的預(yù)期。

（五）碳預(yù)算五年決算

到五年規(guī)劃期末，系統(tǒng)梳理和科學(xué)評價五年內(nèi)碳預(yù)算管理工作情況對于指導(dǎo)下一階段碳預(yù)算管理工作的優(yōu)化提升具有重要意義。然而政策管理質(zhì)量評價易出現(xiàn)定性為主、主觀性突出等問題，制約了評價結(jié)果的客觀性和科學(xué)性。因此，碳預(yù)算五年決算應(yīng)從五年碳排放核算、碳預(yù)算整體執(zhí)行情況分析、碳預(yù)算管理整體質(zhì)量評價三方面開展相關(guān)工作。

在五年碳排放核算方面，根據(jù)地區(qū)碳排放統(tǒng)計核算制度相關(guān)方法要求或使用碳排放快算模型，測算說明五年規(guī)劃期內(nèi)本地區(qū)碳排放量、碳排放強(qiáng)度、分能源品種碳排放量、分行業(yè)碳排放量相關(guān)情況。在碳預(yù)算整體執(zhí)行情況分析部分，結(jié)合地區(qū)五年初始碳預(yù)算目標(biāo)和五年碳排放核算結(jié)果，分析地區(qū)的碳預(yù)算執(zhí)行情況、碳排放雙控目標(biāo)完成情況，并說明具體原因。在碳預(yù)算管理整體質(zhì)量評價方面，結(jié)合碳預(yù)算管理各環(huán)節(jié)工作內(nèi)容，從碳預(yù)算目標(biāo)合理性、碳預(yù)算執(zhí)行效能、跨地區(qū)跨部門協(xié)同治理水平、資金保障及能力建設(shè)等方面構(gòu)建評價體系，系統(tǒng)評價五年規(guī)劃期內(nèi)地區(qū)碳預(yù)算管理質(zhì)量，為下一階段碳預(yù)算管理的質(zhì)量提升提供參考依據(jù)。

四、結(jié)論與展望

碳排放雙控制度是實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的重要舉措，而地方碳預(yù)算管理是碳排放雙控制度中的核心環(huán)節(jié)之一，推動其進(jìn)入實施階段的關(guān)鍵在于系統(tǒng)分析碳預(yù)算管理支撐碳排放雙控的內(nèi)在邏輯和實現(xiàn)方式。本文系統(tǒng)梳理了碳排放雙控對于地方碳排放管理在政策目標(biāo)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、管理工具等方面的現(xiàn)實需求，認(rèn)為碳預(yù)算管理具有目標(biāo)導(dǎo)向明確、底數(shù)掌握精準(zhǔn)、管理工具豐富等基本功能，可以“五年統(tǒng)籌、當(dāng)年決算、逐年調(diào)整”的方式推動政策落實，從而支撐碳排放雙控政策體系。在實現(xiàn)方式上，碳預(yù)算管理應(yīng)包括碳預(yù)算方案編制、碳預(yù)算季度監(jiān)測預(yù)警、碳預(yù)算政策調(diào)節(jié)、碳預(yù)算年度決算、碳預(yù)算五年決算五大環(huán)節(jié)。

未來相關(guān)制度的建立可以考慮從以下方面進(jìn)一步深化：一是完善碳排放統(tǒng)計核算體系和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，健全地方能源及碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計制度，提升數(shù)據(jù)的可追溯性和精細(xì)化水平，確保數(shù)據(jù)規(guī)范統(tǒng)一。二是提升地區(qū)碳排放監(jiān)測預(yù)警能力，利用“電—碳”模型、人工智能等技術(shù)手段，根據(jù)電力消費(fèi)、污染物排放等高頻數(shù)據(jù)，建立適用于地區(qū)碳預(yù)算管理的碳排放測算模型，提高對地區(qū)碳排放情況的近實時監(jiān)測預(yù)警能力。三是豐富碳預(yù)算管理政策工具箱和組合應(yīng)用，結(jié)合地區(qū)節(jié)能降碳管理基礎(chǔ)，建立涵蓋管控類、經(jīng)濟(jì)類和信息類政策的碳預(yù)算管理政策工具箱，并根據(jù)地區(qū)碳排放監(jiān)測預(yù)警情況，靈活組合政策工具對地區(qū)碳排放進(jìn)行有效干預(yù)。四是建立碳預(yù)算管理全過程質(zhì)量評價及調(diào)控機(jī)制，針對碳預(yù)算管理各環(huán)節(jié)構(gòu)建政策執(zhí)行質(zhì)量評價指標(biāo)體系，定期開展各環(huán)節(jié)質(zhì)量評價，相關(guān)評價結(jié)果可應(yīng)用于識別碳預(yù)算管理各環(huán)節(jié)存在的問題并制定改進(jìn)方案。五是發(fā)揮市場機(jī)制對碳預(yù)算管理的支撐作用，以地區(qū)現(xiàn)有市場化機(jī)制為基礎(chǔ)挖掘市場潛力，探索區(qū)域碳預(yù)算指標(biāo)交易，以及在碳排放總量控制目標(biāo)明確的前提下探索碳市場與碳預(yù)算管理的協(xié)調(diào)銜接，充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用。

注：原文載自《中國環(huán)境管理》2025年第4期。